《汉书·儒林传序》中写道：“故教化之行也，建首善，自京师始。”意谓实施教化自京师开始，京师为四方的模范。“京师”，在我国又被称为“京都”、“京城”、“京畿”或“首都”[1]。古今中外，一国的首都往往是该国的政治、经济和文化中心，是国家各种资源的“集装箱”。而自近代以来，随着工业化和城市化的推进，北京由于其庞大的功能群而出现了功能紊乱，从而影响了其作为首都功能的发挥。在此基础上，综合政治、经济、军事、国际交往、地理环境等因素，有人甚至严厉地提出，“继续定都北京已使首都的国际功能发展受到了极大限制。”[2]为促进地方发展、抑制首都圈规模日益膨胀，从而实现区域均衡发展的目的，韩国更是由政府主导了一场迁都计划，并最终因违宪而遭中止，但围绕着迁都的激烈论战还在韩国朝野上下继续着。首都的更易，却招致违宪审查，韩国的迁都案触动了宪法的“神经”。围绕着首都发展所出现的“都市综合症”，以及由此引发的迁都风波，其背后都隐藏着这样一个问题，即：如何配置首都的功能？而首都功能的发挥，以首都的选址为前提。这些问题都牵动着宪法的神经。

关于首都在一个国家中的选址和定位，各国宪法以不同的立法例予以界定。我国《宪法》第条规定：

“中华人民共和国的首都是北京。”

该条不仅为北京的首都地位提供了宪法依据，而且是探讨首都相关问题的宪法起点。探求“首都”的规范内涵，需要借助于解释学的进一步操作方能得以展开。

本文将在梳理各国宪法关于首都条款立法例的基础上，聚焦首都的功能定位以及首都的变动两大核心问题，以此来形构首都条款的规范内涵。

我国宪法在最后一章（即第四章）中单独设置一条规定，“中华人民共和国的首都是北京。”一方面，我国宪法系将首都条款与邻近的条款一起单列一章置于宪法之中；另一方面，从字面上来理解，此项规定除了明确中华人民共和国的首都惟北京一家之外，并没有关于首都进一步的讯息，如首都与政府机关的关系、首都的变动。然而，参检世界各国宪法中的首都条款，其规定形式和内容则不尽相同。从形式上来看，有的国家（如中国）的宪法将首都与国旗、国徽或国歌等独立成章进行规定，而有的国家的宪法则将首都置于总则（纲）、国家制度、国家或领土中进行概要规定。从内容上来看，有的国家只单纯规定了首都，而有的国家则除了规定国家的首都之外，还附加规定了与首都相关的内容；同时，在单纯规定首都的一些国家的宪法中又分为单一首都型和复合首都型。

从结构上来说，宪法一般分为三个部分：前言、正文和修正案，后面两部分应该都具备法律效力。宪法条款在性质上分为两类：或者是规定国家机构的设置及其义务权限的划分，或者是规定对公民权利的保护。[3]严格来说，首都条款既不属于国家机构设置及其义务权限划分的规定，更非对公民权利保护的规定。因此，从这个角度来说，首都条款是游离于“主流”宪法条款之外的。而所谓的主流宪法条款，又往往存于宪法的正文部分。笔者认为，宪法条款的位序与其在宪法中的地位和重要性是密不可分的，正如全国人大是中国的最高权力机构，因而在宪法中首先获得规定；法国的总统也享有崇高的宪法地位，因而宪法首先规定了总统。[4]基于此，有必要以世界各国宪法为基础，对首都条款在宪法结构中的相位进行细致的检讨。

一些国家宪法将首都条款和邻近条款一起单列成章。例如，中华人民共和国宪法将首都条款与国旗、国歌、国徽等规定一起独立规定在宪法的最后一章（第四章）。类似的，还有朝鲜（第十一章规定“国徽、国旗和首都”）、越南（第十一章规定“国旗、国徽、国歌、首都、国庆日”）、保加利亚（第十章规定“国徽、国玺、国旗、国歌、首都”）、匈牙利（第十章规定“首都和国旗、国旗”）等国家。

绝大部分国家的宪法则将首都条款置于总则[5]之中。根据首都与国家主权（集中表现于领土和行政区划）的紧密程度，又可分为三种立法例。

第一种是将首都和国家外延性规定（如主权、政权、国民、国家标志等）、立国原则（价值理念）等一起规定于总则（或基本条款）之下，例如塔吉克斯坦、土库曼斯坦、叙利亚、亚美尼亚、克罗地亚、马其顿、摩尔多瓦、南斯拉夫、斯洛文尼亚、罗马尼亚、乌克兰、西班牙、巴拉圭、奥地利、马来西亚、立陶宛、马来西亚、斯洛伐克、白俄罗斯、古巴等国家就采用了这种立法例。第二种是在总则（或基本条款）之下将“国家”独立出来进行规定[6]，并将首都条款置于其下，如黎巴嫩（首都条款规定于基本条款中的第一章“国家及其领土”项下）、马尔代夫（首都条款直接规定在“马尔代夫国家”项下）、孟加拉（首都条款直接规定在第一章“共和国”项下）、乌兹别克斯坦（首都条款直接规定在第一章“国家主权”项下）、秘鲁（首都条款直接规定在第二章“国家和国民”项下）、圭亚那（将首都条款规定在总则下的第一章“国家与宪法”项下）、洪都拉斯（将首都条款直接规定在第一章“国家”项下）、列支敦士登（将首都条款直接规定在第一章“公国”项下）、海地（将首都条款规定于第一章“海地共和国”项下的国家外延性规定条款中）、尼加拉瓜（将首都条款直接规定在第二章“国家”项下）、伊拉克（将首都条款直接规定在第一章“伊拉克共和国”项下）、约旦（将首都条款直接规定在第一章“国家与政体”项下）、巴布亚新几内亚（将首都条款规定在第一章总纲第一节国家项下）等。第三种则是将首都条款规定在独立成节的“领土与行政区划”项下，其代表性国家有多米尼加和委内瑞拉。透过这三种立法例，我们可以看到，不同国家对待首都的态度是有差异的。在将首都规定在宪法总纲（基本条款）中国家，首都被视为一般性的宪法事项，在宪法中予以规定似乎更多的是通过一种声明将其确定下来；在将首都规定在有关“国家外延性条款（即包含主权、政权、国民、国家标志等）的国家，首都则蒙上了国家主权（国家象征）的色彩；而在将首都直接规定在独立成节的“领土和行政区划”项下的国家，首都则具有更为浓厚的领土和主权色彩，甚至是一个主权国家的集中体现[7]。

当然，还有个别国家将首都条款规定在了序言（序章）之中。如厄瓜多尔将首都与语言、国徽、国旗和国歌一起规定在了序言的第一条之中。但值得注意的是，厄瓜多尔宪法在序章之前设有“前言”[8]部分。因此，笔者认为，尽管首都被规定在了序章之下，但本质上并没有将首都条款沦为纯粹的序言性规定，而只是稀释了其作为“国家外延性规定条款”内容之一的地位。

含有首都条款的各国宪法当中，尤以单纯规定首都的居多。此种立法类型仅规定该国的首都地点，此外并无延伸规定，笔者称之为“单纯确定地点型首都条款”。在该种类型之下，又有两个子类型，即单数首都型条款和复数首都型条款。

所谓单数首都型，是指在一些成文宪法国家，明确将其首都规定在宪法文本之中，并且有且只有一个。以中华人民共和国宪法第条为代表，单数首都型条款在单纯确定地点型首都条款中最为普遍。在此种子类型的立法例中，根据是仅仅规定单一的首都地名，还是将首都地名与其他邻近内容杂糅规定，又存在两种情形。

第一种情形，仅仅规定了单一的首都地名，以我国宪法首都条款为典型。此外，如朝鲜宪法第条规定：“朝鲜民主主义人民共和国首都是平壤。”越南宪法第条规定：“越南社会主义共和国首都是河内。”罗马尼亚宪法第14条规定：“罗马尼亚首都为布加勒斯特。”巴西宪法第2条规定：“联邦区是联邦的首都。”秘鲁、厄瓜多尔宪法第1条规定：“首都为基多。”孟加拉国、塔吉克斯坦、土耳其、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、阿富汗、叙利亚、亚美尼亚、保加利亚、克罗地亚、马其顿、摩尔多瓦、南斯拉夫、斯洛文尼亚、乌克兰、西班牙、匈牙利、古巴、圭亚那等国家也都采用了此种立法例。

第二种情形，将首都地名与其他邻近内容杂糅规定。如黎巴嫩宪法第4条规定：“大黎巴嫩是一个共和国。首都是贝鲁特。”马尔代夫宪法第3条规定：“马尔代夫是共和国。伊斯兰教为国教。官方语言为迪维希语。首都是马累。”该种情形中，首都往往与一个国家的政体、语言等一起规定。

在单数首都型之外，部分国家的宪法采用了复数首都型条款。所谓复数首都型，是指在一些成文宪法国家，明确将其首都规定在宪法文本之中，并且首都的数目有多个（即两个或两个以上）。从立法角度来看，相比于单数首都型条款，世界上很少有国家在宪法文本中直接规定两个或两个以上的首都，即使规定多个首都，也仅仅单纯规定首都地名，而无涉其他邻近内容。如洪都拉斯宪法第8条规定：“特古西加尔巴市和科马亚圭拉市共同组成为共和国的首都。”

然而，一些国家虽然并未在其宪法中规定首都（或虽在宪法中规定了一个首都），但在实际上却存在着两个或两个以上的首都（地）。因此，这些国家的首都就形式上而言，是存在于宪法文本之外的，笔者称之为“广义上的复数首都型”。在这些国家，法定的首都所在地与实际首都并不一致。并且根据首都数目的差异，又可分为“双头首都”模式和“多头首都”模式。

所谓“双头首都”模式，系将一国的政治、经济和文化等中心分散在两个不同的城市。众所周知，荷兰的法定首都所在地为阿姆斯特丹（Amsterdam），但实际上这里仅为荷兰的经济与文化中心，国会、中央政府、最高法院、各国使馆及国际法院等机构均在海牙（Hague），海牙为事实上的政治首都。此外，玻利维亚的苏克雷与拉巴斯、瑞士的伯尔尼与苏黎世、喀麦隆的雅温得与杜阿拉、科特迪瓦的亚穆苏克罗与阿比让、坦桑尼亚的多多马与达累斯萨拉姆、智利的圣地亚哥与瓦尔帕莱索、马来西亚的吉隆坡（宪法中明确规定吉隆坡为首都）与布城、加拿大的渥太华与多伦多，甚至美国的纽约与华盛顿等[9]，均属此种模式。

此外，有的国家存有两个以上的首都，即“多头首都”模式。例如，南非共和国的比勒陀利亚（Pretoria）与开普敦（CapeTown）和布隆方丹（Bloemfontein）。

除了单纯规定首都之外，一些国家的宪法还在首都条款中附带规定了与首都相关的内容。如，首都与最高政府机关的关系、首都的设立与变更的法律程序、首都的法律地位等。

一些国家在宪法文本中专门设立首都条款，并同时规定了首都的名称及首都的宪法性特征。如巴拉圭宪法第7条规定：“亚松森城是共和国首都，是国家权力的中心。”多米尼加宪法第6条规定：“圣多明各德古斯曼市是共和国首都和中央政府所在地。”列支敦士登宪法第1条第2款规定：“瓦杜兹为首都和国家机关所在地。”冰岛宪法第12条规定：“总统官邸设在首都雷克雅未克或其近郊。”奥地利宪法第5条第一项规定：“联邦首都和联邦最高机关所在地是维也纳。”

这些国家的宪法，在规定国家的首都之外，或附带其“国家权力中心”的地位，或附带其为“中央政府所在地”（“国家机关所在地”、“联邦最高机关所在地”、“总统官邸所在地”）的规定。质言之，此类立法例系采用了首都与政府机关所在地的捆绑式立法方式。这一立法例也直接反映了首都的宪法特征。

也有一些国家在宪法文本中专设首都条款，同时规定首都及其变动事宜。如海地宪法第1条第1款规定：“太子港是首都和政府所在地。这一所在地可由于不可抗力的原因另行他迁。”尼加拉瓜宪法第12条规定：“马那瓜城为共和国首都和国家各权力机构所在地。在特殊情况下，首都和政权机构亦得设立在国家领土的其他地点。”伊拉克宪法第8条第1款规定：“巴格达为伊拉克共和国的首都，也可根据法律迁都。”约旦宪法第3条规定：“安曼是王国首都，迁都根据特别法规定。”马来西亚宪法第条第一项规定：“吉隆坡自治市为联邦首都，直至议会另行规定为止。”

这些国家的宪法采用了一种动态的视角来看待一国的首都。因此，在确定首都的同时，也对首都更易的理由、程序、法律依据进行了概括性的规定。

还有一些国家则在法律上不同程度地附带规定了首都的行政区划和管理体制[10]等内容。例如，在行政区划上，巴布亚新几内亚宪法第4条第三项规定，“首都的界线由基本法确定”。在管理体制上，巴布亚新几内亚宪法第4条第四项规定，“基本法或议会法令应对首都的管理作出规定”；类似的，委内瑞拉宪法第11条就规定，“在不损害地方自治的情况下，应当以特别法来适应存在于加拉加斯首都地区的不同管辖权”，“在根据第一百二十五条规定计算省选区的数目时，首都应作为一个省来对待。”克罗地亚宪法第13条也规定，“萨格勒布市是特别的和统一的领土整体和管理整体，其组织结构由法律规定。”这些国家都在宪法中对首都的行政区划和管理体制做了原则性的规定。也有国家宪法可从体系解释上提取首都的类似内容。以中华人民共和国宪法为例，除第条明确指出首都的名称之外，第三条第四项的规定（中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则）可视为对首都管理体制的原则性规定；第三十条[11]则可视为对首都行政区划的原则性规定。

此外，斯洛伐克和白俄罗斯宪法则对首都的法律地位进行了概括性的说明。如斯洛伐克宪法第10条规定：“斯洛伐克共和国的首都是布拉迪斯拉发。布拉迪斯拉发作为斯洛伐克共和国首都的地位由法律确定。”白俄罗斯宪法第20条规定：“白俄罗斯共和国的首都是明斯克市。明斯克市的地位由法律规定。”

综合前文所述，首都条款的立法例可从形式和内容两个角度予以说明。从形式角度（即从宪法结构出发）来说，一些国家宪法将首都条款和邻近条款一起单列成章、绝大部分国家的宪法则将首都条款置于总则、个别国家将首都条款规定在了序言（序章）之中；其中，将首都条款置于总则的结构类型又因首都与国家主权（集中表现于领土和行政区划）的紧密程度存有差异而存在三种立法例。从内容角度来说，首都条款可分为单纯确定地点型首都条款、地点功能复合型首都条款两种类型；其中，单纯确定地点型首都条款又可分为单数首都型和复数首都型，地点功能复合型首都条款又可分成同时规定首都及其与政府机关的关系、同时规定首都及其变动、同时规定首都及其行政区划和管理体制三种类型。

据此，笔者认为，较完整的首都条款的规范结构通常包括三个基本要素：地点、功能、变动。地点，即首都所在地选址；功能，即首都的政治、经济或文化等职能；变动，即首都的确立和迁移的依据、程序等事项。

在宪法中设置首都条款，首要的便是首都的名称，或曰首都所在地。一般来说，将首都名称写入宪法，往往是对既存事实的认定，即具有确认性的意义。

然而，除开不成文宪法国家，即使在成文宪法国家中，也并非所有国家都在其宪法中规定首都。因此，首都条款的“基石”不再，宪法中也无首都条款立足之可能。那么，该如何看待这一立法事实？

首都作为一个国家的政治中心，往往同时又是该国的经济中心和文化中心，通常在国民的心目中被看做国家的心脏；在国际社会中也被认为是该国的缩影，所以一个国家的宪法和法律也通常指明该国首都的所在地[12]。笔者参检各国宪法时发现，在世界上近个国家中，联邦制国家只有20多个[13]，在这20多个联邦制国家中，于宪法中规定首都的只有奥地利、比利时、巴西、伊拉克和委内瑞拉等五个国家，除此之外，在宪法中规定首都的基本上为单一制国家。同时，在单一制国家中，也似乎存在这样的趋势：地方分权型的单一制国家较少规定首都，如意大利、英国、瑞典、挪威等；中央集权型的单一制国家则较多地规定了首都，典型代表为中国。准此以言，是否在宪法中规定国家的首都，与一个国家的国家结构形式（即中央与地方权力的分配）有着微妙的关系。另一方面，几乎每个国家在政治运行过程中都存在着一些不成文的宪法性规定，不妨称之为“宪法习惯（或惯例）”。由于没有在宪法文本中规定首都并不妨碍一国首都的存在，因此，事实上的首都便成为了一种宪法习惯。对此，英国著名学者K.C.惠尔曾指出，“在惯例变成法律时，这或许是通过宪法本身的修正而将惯例规定于宪法之中，宪法习惯与惯例和宪法法律的密切关系，便可获得更进一步的说明。此种转变被认为是有必要的，或许是因为，在某些情形下，法律被认为较惯例更有强制力之故；或许是因为，该惯例遭到质疑，解决此争端的最好方法，被认为是将它制定成规则；或许是因为，该惯例受到了法律的阻扼，而如果要使该惯例生效，则必须修改法律。”[14]基于此，我们是不是可以认为，一国首都以宪法习惯的形式存在，是以既没遭到质疑，也没有受到法律的阻扼为前提的，因而没有必要在宪法文本中予以规定。

当然，就首都“地点”的规定而言，笔者认为可以借鉴巴布亚新几内亚宪法的规定，即同时在首都条款中增设有关首都行政区划的原则性规定（该宪法第4条第三项规定，“首都的界线由基本法确定”。）

本文开篇所提到的北京城市化“恶象”以及韩国迁都风波，都与首都的功能有密切联系。此外，在立法上，有的国家规定了单一首都，而有的国家则规定了多个首都；或者，即使没有在宪法中明确规定多个首都，但在实际上却存在多个首都。这也是对首都功能定位的不同把握的结果。对首都功能的理解乃分析首都条款内容结构的关键，对此，下文将做详细探讨。

静态而理性的规范与动态而不确定性的社会现实之间不可避免地会出现不一致与矛盾。[15]因此，诸如海地、尼加拉瓜、伊拉克、约旦和马来西亚等国家对首都的变动也在宪法中做了原则性规定，前文已提及，自不赘言。

首都的变动，包括首都选址的变动和首都功能的变动，后者是指在首都选址不变的情况下，其功能定位发生变化，或者新增首都以分担既有首都的部分功能。多数国家的首都条款仅对首都选址的变动进行了规定。

[1]通常意义上，我们所谈及的“首都”其实是“首都城市”的缩写。虽然，“首都”与“城市”密切相关，但严格来说，这不能画等号。首都城市的内涵，如同一枚硬币的两个方面：带有国徽的一面，象征着作为国家政治中心的特殊意义；另一面则反映其作为城市与社区的普遍意义。为便于论述，本文提及的“首都”即指“首都城市”。参见：彭兴业著：《首都城市功能研究》，北京大学出版社0年9月第1版，第18~19页。

[2]吴殿廷等著：《定都与迁都——兼论中国迁都问题》，东北师范大学出版社8年12月第1版，第56页。

[3]张千帆主编：《宪法学》，法律出版社4年9月第1版，第15页。

[4]张千帆主编：《宪法学》，法律出版社4年9月第1版，第16页。

[5]有的国家章名（或编名）为总纲、基本条款、基本声明、宪法制度原则或政治原则，虽然表述不一，但所规定的内容大同小异。

[6]当然，有的国家并不设总则一章，因此“国家外延性规定条款”就是与宪法其他部分并列的。

[7]实际上，建立在安全基础上的、能够产生敬畏甚至威严的国家首都城市，象征着一个国家牢固的政治基础。从年至年的16年间，美国迁都十多次。这表明国家机制尚未健全，政府的信心没有完全树立，因此也很难说一个真正主权意义上的民族国家已经创立。

[8]“前言”内容为：“厄瓜多尔共和国忠于她自己的历史渊源，决心为实现其目标而奋斗；并以其人民的名义，祈求上帝保佑，以本宪法作为治理国家的根本。”

[9]SeeJ．A．Laponce,Ottawa,Christaller,HorowitzandParsons,pp．.

[10]首都管理体制，简称“都制”，是从国家法律制度上，对所划定的特定区域作为首都城市的性质、地位、组织和运营作出规定，赋予它特殊的功能，并从制度上对“机关、企业事业单位在机构设置和领导隶属关系管理权限划分”作出规定。参见《辞海》缩印本，上海辞书出版社年版，第、页。

[11]第三十条　中华人民共和国的行政区域划分如下：

　　(一)全国分为省、自治区、直辖市；

　　(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

　　(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。

　　直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

　　自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

[12]张庆福主编：《宪法学基本理论》，社会科学文献出版社年版，第页。

[13]实行联邦制的国家有：阿根廷、澳大利亚、奥地利、比利时、巴西、加拿大、科摩洛、埃塞俄比亚、德国、印度、伊拉克、马来西亚、墨西哥、密克罗尼西、尼日利亚、巴基斯坦、俄罗斯、苏丹、瑞士、阿拉伯联合酋长国、美国和委内瑞拉等22个国家。

[14]K·C·惠尔著：《现代宪法》，翟小波译，法律出版社6年6月第1版，第页。

[15]周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社5年3月第二版，第页。

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